今日共16版  国内统一刊号CN51-0001  第22920期  四川日报报业集团出版  2016年04月27日 星期三
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创新具有中国特色的灾后恢复重建工作


——四川芦山地震恢复重建新经验探析

□牛文元
    中国是地震灾害多发国家。在过去的100年里,发生5级以上地震1200多次,平均每年10次以上;发生7级以上地震80多次,平均每年接近1次;发生8级以上地震有9次,平均每10年1次。中国地震灾害分布范围广,发生频率高,成灾强度大,危害水平高。上个世纪,中国单因地震灾害造成的死亡人数就高达55万,占同期全世界地震死亡人数的53%。经历一次次灾难的磨砺,如今中国地震防护的意识在加强,灾后恢复重建工作逐步形成了具有中国特色的套路,表现出制度优势、组织严密、迅捷高效、人文关怀、民生为先的特点,这在全世界灾害应急管理中显示出良好业绩,并赢得崇高声誉。
    2013年4月20日,四川芦山发生7级地震,在救灾抢险和恢复重建工作中,在中央的统筹指导下,灾区探索出了一套全新的路子,具有重大的指针性意义,并为今后的复制提供了可资借鉴的范本。众所周知,一个受灾地区,面临着生命、财产、基础设施乃至心理创痛的严峻挑战,同时也将经受制度、组织、效率和社会治理的重大考验。现代管理学之父德鲁克有一句名言:“管理不仅在于知,更在于行”。通过芦山地震灾后重建的实践,由“知”落实到“行”,又由“行”提升了“知”,达到了知行互补、知行合一、知行共进的境界,这一点特别显示出中国特色的典型创新价值。
    所谓中国特色灾后重建的创新,不应简单地理解为只是一项具体的灾后救助行动,而要认识到它所凝练出来的创新体系。这个创新体系既担负着在短时期内完成救灾的基本功效,更能从中提取灾后恢复重建的共性,进一步融入到制度优势的本质属性与应急管理的科学内涵。四川芦山灾区这个具有中国特色的灾后恢复重建的创新体系表现在以下几个方面——
    明确提出灾后恢复重建以地方作为主体的方向性指针,这是在汲取多年灾后恢复重建工作后的总结。以往多次恢复重建,由于时间紧、任务重、要求高、影响大,一般均由中央直接负责并拨付专项资金予以支持,这无疑是十分必要的。但是也产生了不同程度的问题,尤其是对灾区情况的了解程度以及灾后出现情况的千变万化,如何高效精准,顺势而为,充分发挥地方积极性,成为了繁杂灾后恢复重建工作的最大难点。芦山地震后,中央明确提出“地方作为主体”的新方针,这在本质上克服了以往过分集中、过于刚性、过多框框的不利方面,代之以最知情、能临机应变、可及时处置的地方政府为主,使得上下结合、原则性与灵活性结合,从而使得灾后恢复重建工作方向准、效率高、指挥灵便,明显加快了灾后总体任务的完成。
    强调高标准规划的核心功能,形成灾后恢复重建的“总开关”。灾后恢复重建任务繁杂,容易陷入忙乱。以往教训中“政出多门”,费时费力,阻力重重,甚至造成多方矛盾。有了高标准规划,把顶层设计的战略意图进行科学分解,协调各方取得总体的交集最大化,从而达到忙而不乱,忙而有序,紧张而有效率的要求。
    坚持民生优先,好钢要用在刀刃上。灾后面临的首要任务是解决生命救治和民众吃、住、安全等问题,防止由于惊悚、悲痛、不安所带来的心理问题和社会压力。芦山灾后恢复重建,充分关注民生问题,稳定了民心,进一步依靠群众自救互救,村帮村、邻帮邻,呈现出一派大灾之后的人文关怀和公助互助的社会氛围,体现了充分的社会主义文明精神。
    重视“三生”建设,提升重建质量。所谓“三生”,即“生活、生产、生态”一个都不能少。灾后恢复重建在理论上有两重任务,其一是应急性的,必须立即抢救生命、疏通道路、恢复电力通讯、提供应急食品药品、安抚民众与维持社会秩序。其二是建设性的,针对受灾地区的特点,从长远发展和地区实力提升上做足文章,尤其要针对区位特色、传统业态和未来的发展走势,开展有远见、有品质和可持续的发展。
    中国的制度优势、组织优势和文化优势,为灾后恢复重建提供了最根本的保证。在芦山震后恢复重建工作中所表达出来的这种具有中国特色的创新性体系,有三点必须要加以归纳:
    一是展现“中华好榜样”。看到了中国在组织力、动员力、执行力上的独特优势,这在世界上没有任何一个国家可与之相比。例如美国的飓风、日本的海啸、前苏联的切尔诺贝利,到现在仍为世界诟病。而中国无论从之前的汶川地震到后来的芦山地震,中央领导亲临前线,亲自指挥、亲自调动千军万马,全国上下集中力量办大事,一直为国际社会所称道。
    二是寻求“黄金分割点”。对于灾后重建,终于找到了治理结构的黄金分割点。大家都知道人不能两次踏进同一条河流,但是人总能寻找到一次踏进两条河流的机会。四川芦山灾后重建的体系创新,就展示出黄金分割点的社会优化特性,既具有中央统筹的后盾,又发挥了地方积极性和广大群众的创造力,二者的结合充分体现出黄金分割点的总体高效及其在优化治理结构中的杠杆机理。
    三是确信“民间有智慧”。我们通过近三年芦山地震恢复重建工作可以看出这一特点。首先是地方政府临危受命、责任在肩,定出了三年、五年、七年的具体规划。其次是当地展现民间智慧,将乡规民约在新形势下予以发扬光大,凸显大灾之后乡情更浓、民风更淳、社会更和谐的局面。不仅没有拖地区发展的后腿,反而超水平发挥,走上了发展的快车道。
    (作者系中国科学院首席科学家)


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